新中国刚刚建立时，我国社会正处于过渡时期，党和政府还来不及制定宪法。当时，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》起着临时宪法的作用。但毛泽东却一直在考虑国家制定宪法这样一件大事。 按照他的设想，新中国制定宪法，要有三年准备期。中央是同意毛泽东这个意见的。1952年10月，三年准备期已到，毛泽东立即把制定宪法的事提上中央议事日程。根据他的建议，1952年11月， 中共中央决定准备召开全国人民代表大会，制定宪法。12月1日，中共中央发出《关于召开党的全国代表会议的通知》。 通知中的主要内容就是毛泽东的判断和决定：三年准备期已经顺利完成，拟于1953年2月召开党的代表会议，研究召开全国人民代表大会，制定宪法，批准国家五年计划纲要，修改中央人民政府组织法， 选举新的中央人民政府领导机构。就在中央人民政府组 织机构面临变化时，发生了高岗、饶漱石事件，全国人民代表大会未能按时召开。但是，根据毛泽东的意见，制定宪法的准备工作却没有停止，一直在进行着，而且毛泽东决定自己亲自挂帅抓这件国家大事。
“一个国家也要有一个章程”
毛泽东是制定新中国第一部宪法的推动者。他认为，我们建立的中华人民共和国，作为一个国家，必须要有一部宪法。能不能成功制定出这部适合中国国情、为广大群众所拥护的宪法， 是关系到中国共产党能不能紧密团结全国各方面政治力量建设新国家的大事。1954 年6月14日，他曾说过这样一段话：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程， 宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”
毛泽东对制定宪法的工作如此重视，他的准备工作自然也十分细致。按毛泽东的思路，制定宪法，虽然是由中共中央提出的，但从程序上讲，必须由政协发起。按此部署，周恩来于1952年12月24日在第一届全国政协常委会第四十三次会议上提出建议，要准备召开全国人民代表大会，现在就要进行起草宪法的准备工作。全国政协常委会同意了周恩来的建议后，1953 年 1 月13日，中央人民政府召开第二十次会议，做出筹备召开全国人民代 表大会制定宪法的决定。
毛泽东考虑，制定宪法，不是中国共产党一党的事情，一定要和党外人士通气，听取他们的意见，而民主党派和民主人士一定会有他们的考虑。为此，当时开了两个座谈会，一个是1953 年1月11日由毛泽东亲自召集 18 位党外人士开座谈会，一个是 1953年1月12 日由周恩来出面召集的全国政协座谈会。两个座谈会的主要内容都是就召开全国人民代表大会制定宪法的问题，征求民主人士的意见。
果然不出毛泽东所料，在制定宪法的事情上，民族资产阶级、民主党派是有思想波动的。两个座谈会，民主气氛很浓，与会者畅所欲言，有什么想法，全部讲了出来。毛泽东、周恩来主要是听和记，适当做一点解释。会上反映出当时民族资产阶级和民主党派有如下一些想法：制定宪法的根据是什么？制定宪法有什么用处？现在制定宪法有没有可能性？有没有困难？制定宪法，对民族资产阶级、民主党派是不是不利？虽然是以问题形式讲出来的，但反映出民族资产阶级和民主党派的主要顾虑是：制定宪法后，民族资产阶级是否会被排除在政权之外，以后是不是只由共产党说了算。
毛泽东把周恩来请到他在中南海的住处，他们反复研究了两个会上反映出来的意见，商量了做民主人士工作的方案，并决定由毛泽东亲自出面做解释工作。1 月 13 日，毛泽东在中央人民政府委员会会议上，就民族资产阶级和民主党派的顾虑，有针对性地做了解释和说明。毛泽东说，现在提出制定宪法的主要原因是，大陆上的军事行动已经基本完成，土改也基本结束，全国各界人民已经组织起来了，制定宪法的条件已经具备，提出制定宪法正当其时。制定宪法的目的，不是图共产党一党私利，而是为了更加发扬人民民主，加强国家建设，完成抗美援朝的任务。我们的基本考虑是，照顾多数，同时照顾少数，凡是对人民对国家忠诚的，做了工作的，有相当成绩的，对人民态度比较好的，各民族、各党派、各阶级的代表人物都有份。毛泽东表示，制定宪法，是一种民主，先要搞选举法，这本身就是民主。我们大家都争过民主。我们从清朝末年起就争这个民主，争了五六十年。我们从甲午战争到辛亥革命，是向清朝要民主，向北洋政府要民主。后来我们向蒋介石要民主。现在，建立了新中国，我们搞宪法， 就是要体现民主。搞宪法是有困难的，但是，建国后我们做过几件事，我们搞了抗美援朝，搞了土改，搞了镇压反革命，搞了恢复经济。制定宪法这件事，与那几件事比，困难要小得多。只要我们训练好干部，安排好工作，是可以把选举搞好的， 是可以顺利召开全国人民代表大会的， 是可以制定出一部好的宪法的，制定宪法的困难是可以克服的。孙中山搞“临时约法”，只用了几天工夫，我们搞《共同纲领》，前后不到一个月，也搞出来了。现在我们制定宪法，也一定会搞成功。
接着，周恩来也做了解释工作。他说，搞宪法，会有困难，但困难是可以解决的。我们制定的宪法，也不是不变的。现在我们制定宪法，只规定现在要做的事。我们要制定的，是现阶段的宪法。
为了做通民族资产阶级和民主党派的工作， 在此后的几天时间里，毛泽东和周恩来一起，不厌其烦地多次召开民主人士会议，做说服、解释工作，终于统一了民主人士的思想，消除了他们的顾虑。在此基础上，中央人民政府委员会通过了关于召开全国代表会议和地方各级人民代表会议的决议，决定 1953 年召开由人民用普选方法产生的各乡、县、省（市）各级人民代表大会，在此基础上召开全国人民代表大会，会上要制定宪法，批准国家五年建设计划纲要， 选举新的中央人民政府。 但为了留有余地，按照毛泽东的意见，召开全国人民代表大会的日期未定。中央人民政府委员会的决议还决定，组成由毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会， 组成由周恩来为主席的中华人民共和国选举法起草委员会。由毛泽东牵头来做起草宪法这个重头文章的事，就这样定了下来。毛泽东牵头制定宪法， 同时也担负着指导制定选举法的工作。在他和周恩来的共同领导下，制定选举法的工作进展顺利，1953 年 1 月 25 日，周恩来将已经修改好的选举法草案交毛泽东审阅。毛泽东拿到后，集中精力审阅这个文件。1 月 26 日，毛泽东批复同意这个文件。2 月 21 日，中央人民政府政务委员会举行第二十二次会议，通过了选举法，定于 3 月 1 日公布施行。
在普选之前，有项十分重要的工作就是普查。对此， 毛泽东十分重视。他和周恩来一起研究了实施普查的具 体方案和组织办法。在各级政府的组织下，普查进行得十分顺利。经过普查，截至 1953 年 6 月 30 日 24 时止，全国共有 6 亿零 191 万多人，年满 18 岁以上有选举资格的人有 3 亿 2300 多万人。在普查的基础上，全国很快实行了选民登记，组织了公选。毛泽东参加了公选，12 月 8 日，
他亲自到中南海地区投下了选票。1954 年 6 月至 8 月， 选出了全国省（市）一级人民代表大会代表和全国人民代表大会代表。
突出民主，保留政协
在全国进行普选和筹备召开各级人民代表大会过程中，许多人，特别是民族资产阶级和民主党派人士对于今后中国还要不要政协，产生了疑虑。他们顾虑到，今后将产生全国人民代表大会和各级人民代表大会， 要建立各级新的人民政府，那么，政协还要不要？如果要，任务是什么？对此，不光民族资产阶级关注，民主党派也关注。对于这个疑虑，毛泽东认为，有必要予以解决，以统一思想。
1953 年 12 月 19 日，毛泽东召集有党内外几十个人参加的座谈会，对今后政协的问题作了专门说明。
毛泽东首先肯定地说，为了实行民主，今后我们还要保留政协。有人问，保留政协后，这个机构是国家机关还是人民团体？我要告诉朋友们，政协的性质有别于国家权力机关，它不同于全国人民代表大会，也不是国家行政机关。我们不能把政协搞成国家机关，那样的话，就是“一国二公”了，是不行的。今后，人大、政协、国家行政机关各有各的职权。政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的。
那么，今后保留下来的政协组织做什么？对此，毛泽东做这样的回答：政协主要是协商，协商有几个方面，一是协商国际问题，二是协商候选人名单，三是对政府工作提意见，四是协商处理各民族关系问题，五是学习马列主义。对于第五项，毛泽东特别说明：政协学习马列主义， 我们不强求，对于马列主义，有的人信得多，有的人信得少，只要爱国就行。一些朋友，他们不愿意学习马列主义也没有办法。我们要提倡的是努力改造思想，我们允许 “三勤加一懒”。
毛泽东说，我们经过选举后，产生的全国人民代表大会和各级人民代表大会机关，是权力机关，但这不妨碍我们保留政协，进行政治协商。人民代表大会虽然已经包括了很多方面，代表性很大，但它不能包括所有的方面，所以，政协仍有存在的必要，而不是多余的。
毛泽东还说，我们的政协，与蒋介石的参政会是有区别的，蒋介石把本来有事可做的机关搞成了无事可做的机关，他不敢也不愿意这个机关起作用，他要扼杀民主。
我们的做法和他相反，我们是要民主的，我们是把本来没有多少事可做的机关搞成很有事可做的机关。
针对有些人担心保留政协会使它变成说闲话的机关，毛泽东说，只要不是恶意，讲闲话也可以，这样可以使我们知道社会上存在着这样 的意见。毛泽东说，我们一定要运用统一战线的武器。我们自己要有主张，但一定要和人家协商，不要把自己孤立起来，要发挥各民族、各阶级、各人民团体的作用。我们有工农联盟，有工农联盟基础上与非劳动人民的联盟，由此结成人民民主统一战线。我们动员起来的力量就会更多了。
毛泽东入情入理的话， 使参加座谈会的民主党派人士化解了心中的疑惑，明白了政协的作用，大家统一了思想，保留政协的事情，就这样顺利定了下来，并且明确了任务。
率宪法起草班子下杭州
起草第一部宪法的准备工作很顺利。1953 年 12 月24 日，北京已是隆冬。身穿呢子大衣的毛泽东登上了开往杭州的专列。随行的，除了工作人员外，有宪法起草小组成员陈伯达、胡乔木、田家英。27 日，专列到达杭州后， 毛泽东等住进了西湖边上的刘庄 1 号楼， 但工作地点是在北山路 84 号大院 30 号。这里由楼房和平房组成。毛泽东让起草小组工作人员在楼房里办公，他自己则在平房里办公。每天下午，毛泽东都要率宪法起草小组到这里来工作，每次都要干到深夜，才回刘庄住处休息，干个通宵也是经常的事。起草小组的工作是紧张的，他们在这里，每起草一次稿子，都要反复地进行推敲，讨论到深夜。每句话甚至每个字都经过反复研究。毛泽东此时已经把全部精力投入到起草工作中去了，对自己、对小组的同志，要求都比较严格。经过讨论，起草的稿子不行，就推翻重来。毛泽东后来说，在西湖，起草了七八个稿子，大家尽了很多力量。这是实话。毛泽东本人则每天看资料看到深夜，有的资料他要看两三遍。起草出稿子后，他要反复看， 然后和大家一起讨论，进行修改。
宪法起草工作总体上是按毛泽东的计划进行的，整个起草过程都充满了民主精神。但起草小组的工作却延长了一个月，主要原因是毛泽东的认真和陈伯达的不得力。毛泽东原来是让陈伯达先起草一个稿子。陈伯达是党内的大笔杆子，毛泽东是信任他的。但陈伯达却只研究了社会主义国家的宪法，而当时中国的实际情况并不和苏联、东欧等社会主义国家完全相同。虽然陈伯达也力求突出中国特点，但由于参考材料不足，最终没有形成合乎中国实际的稿子。 陈伯达跟随毛泽东到杭州后， 起草小组很快就否定了陈伯达起草的稿子，这使陈伯达内心十分不快，一连几天也提不起精神。好在毛泽东是善于调动人的积极性的。他肯定了陈伯达做的工作是有价值的，为后来起草工作提供了参考。毛泽东又说了几句十分风趣的话，使陈伯达重新打起精神，在后来的起草工作中还是尽心尽力的。
研究世界各类宪法
毛泽东的目光是远大的。他在领导起草宪法时，特别注意广泛研究世界各类宪法。毛泽东去杭州，随身带了各国各类许多宪法的本子，他与起草小组的成员，实际上是先开展了一次对各国宪法的认真研究讨论。由于走得匆忙，毛泽东到杭州时，手边资料并不算全，他就陆续发电报从北京调来一些他要看的外国宪法本子。毛泽东考虑到，起草宪法是全党和全国人民的事，因此他到杭州后给中央拍了一份电报，开列了中外各类宪法的书目，要求中央政治局委员和在京中央委员以及民主党派领导人阅读。这个书目中，有各社会主义国家的宪法，也有资本主义国家的宪法，还有旧中国政府的宪法。毛泽东还在电报里特别指出，法国的宪法是资本主义国家较进步较完整的一部宪法。
毛泽东为什么要研究各国宪法？他的主要目的，是要吸收各国宪法之所长，为我所用。在各国宪法中，毛泽东首先注意到的是社会主义国家特别是苏联的宪法。因为 中国也是要建设社会主义的，自然要首先学苏联的宪法。在苏联宪法中，毛泽东又特别注意苏联 1918 年的俄罗斯社会主义联邦宪法和 1936 年的苏联宪法。 对这两部宪法，毛泽东研究过多遍，还认真阅读了斯大林关于苏联宪法的报告。 同时他还仔细阅读了东欧其他一些社会主义国家的宪法。毛泽东考虑中国宪法的思路由此展开。
对于资本主义国家宪法，毛泽东说过这样的话：讲到宪法，资产阶级是先行的，英国、法国、美国都有过资产阶级革命时期，他们就是在这个时期搞的宪法。对于资产阶级民主，我们不能一笔抹杀，说它在历史上没有地位。但是，现在资产阶级宪法是坏的，是欺骗人的。我们要搞的宪法是社会主义类型的，不同于资产阶级宪法。我们的宪法，要比资产阶级宪法进步得多，优越得多。
毛泽东还重视对旧中国政府宪法的研究。经过研究， 他得出这样的结论：这些宪法，包括蒋介石搞的宪法，里面有积极的，也有消极的。毛泽东很重视 1911 年孙中山搞的《十九信条》和《临时约法》，他说，这些文件，是不完全的，有缺点的，是资产阶级的，但它带有革命性、民主性。毛泽东特别赞赏孙中山搞的这些带宪法性质的文件 简明的特点，表示要吸收这个优点，中国的宪法也要简明扼要，搞一百条左右就行。
要有中国自己的特点
毛泽东研究社会主义国家宪法， 研究资本主义国家宪法，研究旧中国宪法，目的只有一个，就是搞出有中国特色的新宪法来。他多次强调，我们搞的宪法，要从中国现在的实际出发，以事实为根据，不能凭空臆造。中国现在的实际是什么？就是中国人民已经取得了反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义斗争的伟大胜利，已经建立并巩固起了以工人阶级为领导的， 以工农联盟为基础的人民民主国家，已经建立了社会主义经济的领导地位，已经开始了有系统的社会主义改造，就是正在一步步地向社会主义过渡。我们制定的宪法，最根本的，就是总结中国人民民主革命的经验，反映新中国成立后社会关系和阶级关系的重大变革，反映中国正在逐步向社会主义过渡的事实。从这些事实出发，我们制定的宪法，只能体现人民民主原则和社会主义原则，总之，体现社会主义原则，这就是新中国宪法的最大特点。
在必须体现中国特点问题上，起草小组意见是一致 的，但在如何体现方面，也有不同意见。毛泽东的态度是， 倾听不同意见，充分交换意见。目的是更好地体现中国特点。例如，在关于宪法应该不应该有纲领性的内容，即规定将来要完成的任务方面，胡乔木就不主张搞这方面内 容，说这是共产党的任务，是将来的任务，目前宪法中不宜搞。有的同志则主张搞，认为这合乎事实。毛泽东分析了两种意见后，赞成后一种意见。他后来谈到这个问题时说：一般地说，法律是在事实之后，但在事实之前也有纲领性的。1918 年苏俄宪法就有纲领性，1936 年斯大林说，搞宪法只能承认事实，不能搞纲领。我不赞成斯大林这个意见，我赞成列宁的意见。我们的宪法有两部分就是纲领性的，国家机构那部分是事实。有些东西是将来的，比如搞“三大改造”之类，就是将来要搞的。
毛泽东主持起草小组搞的草案，就是在这些方面突出了中国的特点。
“搞宪法是搞科学”
“搞宪法是搞科学”这句话，是毛泽东在 1954 年 6 月14日在中央人民政府委员会第三十次会议上讲话时说的。当时傅作义先生说过这样的话：毛泽东不同意在宪法中写上毛泽东主席是国家元首这句话， 表现了毛主席的伟大谦虚。针对这句话，毛泽东说：搞宪法是搞科学，没有什么谦虚的问题。但毛泽东说这句话，其实也包含着另一方面内容，即毛泽东领导起草宪法草案，完全是按照科学态度认真进行的。的确，毛泽东在领导起草新中国第一部宪法时，到了十分“较真”的程度。毛泽东后来说，宪法起草小组起草的稿子和后来修改的稿子，加起来有一二十个。仅仅从这一点就体现了毛泽东的科学态度。
毛泽东领导起草宪法草案时的科学态度， 不仅体现在反复研究修改上，更体现在他制定第一部宪法的民主过程之中。
毛泽东率领起草小组拿出“四读稿”后，觉得较为成熟了，就于 1954 年 2 月底将此稿传回北京，经刘少奇、周恩来等中央领导同志阅后，由刘少奇组织中央政治局和 在京中央委员讨论。1954 年 2 月 28 日至 3 月 1 日，刘少奇主持召开中央政治局扩大会议，讨论“四读稿”。讨论中，与会的同志给予“四读稿”以很高的评价，也提出了一 些修改意见。一向科学、严谨的毛泽东对中央政治局扩大会议提出的修改意见十分重视。这些意见传回杭州后，毛泽东立即组织起草小组的同志进行研究修改。 毛泽东在从杭州传回“四读稿”时就提出，政治局讨论时还会提出一些修改意见，我们在这里修改，在京的中央政治局同志也着手修改。因此，中央政治局扩大会议在讨论“四读稿” 时就决定，由董必武、彭真、张际春 3 人，根据扩大会议讨论时提出的修改意见进行修改。他们修改后的稿子也传 回杭州。毛泽东把中央政治局传回的修改稿和起草小组 的修改稿进行了认真比对和研究，提出了总的修改意见。起草小组经过几天夜以继日的工作， 于 3 月 9 日拿出了修改稿。 毛泽东把这个稿子再传回北京。3 月 12 日、13 日、15 日，刘少奇再次主持中央政治局扩大会议，用 3 天时间反复讨论修改稿。会议原则通过了这个稿子。
3 月 17 日，毛泽东回到北京，立即着手组织对宪法草稿进一步修改。按毛泽东的意见，在毛泽东一行回到北京之前，中央政治局即已做出决定，由陈伯达、胡乔木、董必武、彭真、邓小平、李维汉、张际春、田家英 8 人组成宪法小组，负责继续修改宪法草案，同时组成由中国共产党领导人和民主党派领导人参加的宪法起草委员会办公室，负责进一步修改宪法草案的日常工作。经过几天的准备，3 月 23 日下午， 宪法起草委员会在中南海召开第一次会议。毛泽东亲自主持这次会议，刘少奇、周恩来等中共高级领导人出席了会议，宋庆龄、李济深、何香凝等民主党派领导人、民主人士代表也出席了会议。会上，毛泽东代表中国共产党向会议正式提出《中华人民共和国宪 法草案（初稿）》，陈伯达受毛泽东的委托，在会上作了起草宪法初稿的说明。这次会议通过了宪法草案，并部署了下一步作。
毛泽东完全是以科学的态度来组织接下来的宪法草案修改工作的。他认为，中国共产党只是拿出了宪法初稿。这个初稿还要由全体人民和民主党派、民主人士等各方面代表反复讨论、修改。用这种科学态度工作，宪法草案才会更科学、更完善。按照毛泽东的这个意见，在宪法起草委员会的组织下，从3 月底开始，全国各阶层、各方面，对宪法草案进行了两个多月的讨论。 经过反复讨论，各方面意见搜集上来后，由起草小组进行综合，然后对草案进行再次修改，拿出了宪法草案。宪法起草委员会于 5月27日至 31日连续召开 4 次会议， 对宪法草案初稿进行逐章讨论， 最后形成了宪法草案（修正稿）。
6 月 8 日，宪法起草委员会又召开第六次会议，对宪法草案 （修正稿） 进行讨论，同时把这个稿子发给全国政协、各省市党政机关、军队领导机关、 各民主党派和人民团体中的8000 人，由这 8000 人对这个稿子进行反复讨论和修改。 经过讨论，提出了各种修改意见共 5900 多条。
在这段时间里，毛泽东始终关注着宪法草案（修正稿）的修改情况。他每天要田家英汇报一次关于宪法草案各方面的意见和修改进展情况。
经过上下紧张工作，宪法草案再次修改后，更加完善了，最后拿出了再次修改后的修正稿。6 月 11 日，毛泽东亲自主持宪法起草委员会举行第七次全体会议，讨论通过了这份修正稿。会议决定，把这个修正稿提交中央人民政府委员会第三十次会议通过并公布。以科学的态度领导宪法起草工作的毛泽东， 为了使宪法草案更科学， 提出要在提交第三十次会议讨论的同时，把这个稿子拿到全民中间去讨论。他在这次会议的最后讲话时说，在全体人民中公布宪法草案后，估计意见不会很多，但总还会有些意见。我们收集了这些意见后，还要再修改。修改成了最后稿，还要向全国人民代表大会作报告。
6 月 14 日，毛泽东主持召开中央人民政府委员会第三十次会议，通过了宪法草案和公布这个草案的决议。会议一结束， 宪法起草委员会即把宪法草案向全民公布， 组织全民讨论， 征求修改意见。 在随后的两个多月的时间里， 有 1 亿 5000 多万人参加了讨论。 在全民讨论中， 除了表示拥护外， 还提出了许多修改和补充意见， 由地方政府及时上报中央。 宪法起草委员会根据这些意见， 又对草案再一次修改。 9 月 8 日， 毛泽东主持宪法起草委员会第八次会议， 对宪法草案又进行了最后一次修改。
1954 年 9 月15 日至 28 日， 中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议在北京举行。制定宪法， 是这次会议的重头戏。 与会全体人民代表对宪法草案和关于宪法的报告进行了认真审议和讨论。9 月 20 日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了中华人民共和国宪法。
在中华人民共和国第一届全国人民代表大会召开期间， 毛泽东的心情非常好。 这不仅是因为他亲自领导起草的中华人民共和国第一部宪法获得了通过， 更因为他在起草的宪法草案中所描绘的社会主义事业的蓝图得到了全体人民的认可。 他在这次大会的开幕词中说： 这次会议所制定的宪法将大大地促进我国社会主义事业。 这句话可以代表他当时的期望。 回顾历史可见， 中华人民共和国第一部宪法制定的全过程， 无不渗透着毛泽东的心血， 也体现着开国领袖毛泽东的高远眼光和博大胸怀。
